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Fortalecer las políticas para mejorar Internet
Andrés Piazza
El presente artículo propone prestar atención a las políticas públicas que se relacionan con el acceso a Internet aprovechando, y agradeciendo, la oportunidad brindada por NIC Argentina en su aniversario. Luego de 35 años de contar con dominio de Internet propio y 27 de la Internet comercial, la Argentina ha alcanzado un 91% de penetración, liderando la región de América Latina y, en proporción, con más usuarios que el promedio de Europa occidental.
En el mundo, ningún servicio ha sido tan exitoso en la historia en alcanzar a tantas personas con tal velocidad. En ese contexto, puede decirse que la Argentina ha logrado el primer paso con relativo éxito. De todos modos, los desafíos no se agotan mientras se llega al acceso universal, sino que son mayores. Existe consenso en el sector en que la cuestión de la universalización no puede considerarse resuelta y en que hace falta llegar a los “desconectados”, además de agregar infraestructura, conexiones, dispositivos y velocidades para aquellos que ya tenemos acceso.
Si bien una gran parte del trabajo de penetración ha sido realizada por el mercado y los proveedores de servicios, en la Argentina el rol de la inversión pública debe ser destacado, ya que hemos contado con planes de infraestructura y de acceso a dispositivos destacados mundialmente, como han sido los programas Conectar Igualdad y Argentina Conectada.
Por su parte, ese consenso discursivo sobre la necesidad de universalizar el acceso no se traduce en una centralidad de las políticas relacionadas con TIC que, más bien, parecen mantener un estatus de nicho y un debate meramente sectorial. En nuestro país, desde hace más de una década se discute si el acceso a Internet debe ser reconocido como un derecho humano en sí mismo o si es simplemente un vehículo para ejercer otros derechos,1 entre los que se encuentran la libertad de expresión y el acceso a la información, pero nunca se ha cuestionado la relevancia de dotar a los ciudadanos de acceso universal. Es más, nuestras leyes han caracterizado a Internet como servicio público en dos oportunidades, con la promulgación de la Ley Argentina Digital en 2014 y luego con el Decreto de Necesidad y Urgencia 690 del año 2020.
Más allá del debate teórico, es evidente que la pandemia ha desencadenado para la educación formal y el mundo del trabajo una dependencia casi absoluta de la existencia de un acceso universal a servicios básicos de conectividad. Esa contingencia nos ha enfrentado al desafío de universalización de manera más decidida, ya que no solamente el acceso se requiere para la educación sino para la recreación, el trabajo, para acceder a la información, expresarnos libremente, para ejercer la ciudadanía tanto de manera pasiva como activa (participar públicamente), pagar servicios e impuestos y hasta para vacunarnos contra la COVID-19.
La paradoja radica en que la calidad de los debates públicos no ha acompañado en las dos últimas décadas tamaño desafío. Aún cuando se han dictado múltiples normas de diferentes jerarquías sobre el tema, es evidente que las mismas no se han nutrido de los foros regionales, de las evoluciones y tendencias internacionales. Mucho menos han sido producto de un amplio y sostenido debate local ni han sido resultado de análisis basados en datos y evidencia.
Urge debatir el largo plazo
La urgencia por mejorar las conexiones no solamente tiene que ver con la ampliación de oportunidades sino con la inclusión. Tenemos que resolver el acceso de los desconectados sin demora, involucrando a los actores con estrategias desde el sector público y desde el sector privado al mismo tiempo, ya que “se nos ha corrido el arco” y no se habla solo de acceder sino que, a medida que se va cerrando la brecha de acceso, el estándar internacional que tiene preeminencia es el de “conectividad significativa”.2 En la práctica, este concepto, que ha sido acuñado por la Alianza para una Internet Asequible (A4AI),3 significa una cobertura suficiente de redes 4G, una conexión de banda ancha similar a la de “fibra al hogar”, que permite en los domicilios capacidades para trabajar y estudiar para todos los miembros de cada familia, con ancho de banda de subida, estabilidad y velocidad. El concepto se complementa con los accesos a dispositivos, espacios, habilidades, disponibilidad de acceso las 24 horas y también con las llamadas habilidades “blandas” o lo que se denomina inclusión digital.4
Asimismo, teniendo en cuenta que los centros urbanos han sido mejor servidos por el mercado, son fundamentales las diferentes estrategias para la conectividad rural si se busca lograr penetración en el 10% de usuarios que falta y también si se intenta equilibrar las oportunidades en diferentes lugares del territorio con conectividad significativa. Nos hacen falta estrategias para desarrollar ese acceso en los entornos rurales y para ello se deben combinar políticas públicas que acompañen la evolución del mercado.
Habían estado preparándose para la posible llegada de una administración republicana después de Obama. Pero Trump desbarataba sus planes. No pertenecía al establishment republicano. […] Estaba convirtiéndose en un quebradero de cabeza constante para Facebook [pero] Trump también era un importante usuario y uno de los principales anunciantes de la plataforma. […] Invertía la mayor parte de los fondos destinados a los medios de comunicación en la red social. Se centraba en Facebook porque sus herramientas de segmentación para dar mayor difusión a los anuncios de la campaña eran baratas y fáciles de usar. […] Utilizaba las herramientas de microsegmentación de Facebook para llegar a los votantes combinando las listas de correos electrónicos de la propia campaña con las listas de usuarios de la plataforma. […] Llegaba fácilmente a mucho más público que con la televisión. […] Las elecciones presidenciales de 2016 vendrían a despejar cualquier duda sobre la importancia de las redes sociales en las campañas políticas. A comienzos de ese año, el 44% de los estadounidenses decía que se enteraba de las noticias relacionadas con los candidatos a través de Facebook, Twitter, Instagram y YouTube.
Con inversión pública o mercado hace falta regulación
La penetración tan rápida de Internet en los territorios ha sido posible por parte del mercado, es decir, que se ha desarrollado gracias a que las inversiones se realizan en un cierto entorno de competencia, con las reglas de juego que deben ser conocidas y aceptadas por los operadores en un entorno previsible. Un elemento especial para esta consideración tiene que ver con la característica “capital intensiva” de estos servicios, en donde los recuperos de las inversiones deben calcularse a diez, quince o veinte años.
La situación argentina de alta penetración se combina con otros elementos en donde el diagnóstico no es igualmente favorable5 para el país. Es decir, tenemos menos conexiones de banda ancha fija que otros países y menores velocidades pero, además, un dato extremadamente preocupante: la enorme distancia entre la fibra óptica desplegada en redes y la contratada en los hogares.
Se torna necesario prestar atención a estos factores convencionales relacionados con la certidumbre, sin perder de vista que ningún modelo de universalización en la historia se logró sin una fuerte regulación. Incluso los ejemplos más exitosos basados en libre competencia como el de los Estados Unidos requieren una decisiva y persistente intervención del ente regulador.6
En este sentido, la receta para la Argentina no debería suponer optar dentro del abanico de modelos regulatorios, no solamente porque ese debate no es el más interesante ni el más necesario, sino porque las respuestas dependen del contexto de cada país, especialmente porque se pueden obtener resultados positivos combinando diversas alternativas.7
Es más importante la asequibilidad que la gratuidad
Teniendo en cuenta que la demanda insatisfecha de acceso a servicios de Internet supone la existencia de personas o empresas que están dispuestas a pagar por algo que el mercado aún no ofrece, en periferias de centros urbanos de alto poder adquisitivo, en zonas rurales de menor concentración poblacional pero en donde existe capacidad de pago, el concepto a tener en cuenta para garantizar el acceso a los derechos básicos no es la gratuidad, necesariamente, sino la asequibilidad.
Es más, incluso en ámbitos más desfavorecidos –como pueden ser los territorios relevados por el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP)–,8 existe demanda de acceso a Internet de manera onerosa, por cuanto hay un importante número de vecinos que valora más el acceso a la red que el precio minorista de los servicios. El desafío no está en desplegar redes y servicios que sean gratuitos sino que, tal vez, se puedan subsidiar, con diferentes estrategias, algunas operaciones con Fondos del Servicio Universal allí donde el recupero parezca más difícil.
Al mismo tiempo, la inversión pública tiene un rol importante y complementario, ya que puede ser destinada tanto al montaje e iluminación de redes de fibra como al acceso a dispositivos por parte de los ciudadanos. Es importante que se profundice la tendencia actual de fondos del Estado Nacional combinados con importantes inversiones en los niveles provinciales. Aun cuando los cálculos de recuperos no sean tan claros en el caso de inversiones estatales, puede decirse que las mismas tienen un alto retorno económico y social, difícil de calcular a la hora del despliegue.
Políticas claras para una conectividad significativa
Decíamos que una hoja de ruta hacia la conectividad significativa debería, entonces, combinar todas las herramientas a disposición. De la misma manera que no existe una receta única sobre modelos de regulación, tampoco es tan importante identificar el camino ideal en cuanto a las definiciones de política pública. Para la Argentina, con el bajo nivel de institucionalización y la baja consistencia que hemos tenido en los últimos veinte años, esta sería ya una buena noticia: una estrategia consistente y que pueda ser ejecutada de manera duradera durante un período de tiempo, considerando que en el último par de décadas hay pocas excepciones honrosas de políticas sostenidas.
La última norma, el cuestionado decreto 690, resulta una frutilla del postre luego de veinte años de oscilaciones institucionales que incluyeron intervenciones sucesivas de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC),9 coordinaciones incomprensibles entre aquel regulador y la “vieja” Secretaría de Comunicaciones, desdoblamiento de entidades luego de 2014 con la Ley Argentina Digital, entre AFSCA y AFTIC10 y un deslucido y deslegitimado Ministerio de Comunicaciones en el último período. En ese desierto de previsibilidad, el hecho de que la actual ENACOM se haya sostenido en dos períodos presidenciales es auspicioso, sin valorar su diseño institucional. A esta altura, parece mejor la estabilidad que cualquiera de las opciones del menú, y nuestro “regulador convergente” podría ser una política de Estado, aun si el mismo no ha sido inspirado en ninguno de los modelos globales sino que fue creado por decreto de un Presidente y fortalecido por el DNU 690. La baja interacción con el mercado a la hora de dictar ese decreto y la posterior judicialización de sus efectos le hacen un flaco favor a la eficacia de nuestro esquema normativo.
Es importante tener en cuenta que las políticas públicas diseñadas con observancia de las tendencias y la evidencia pueden resultar beneficiosas para los objetivos consensuados y en la Argentina esto no parece fácil. Una nueva muestra de ello es la baja calidad del debate público11 y las críticas sectoriales12 en torno al despliegue de fibra óptica a los hogares en la pandemia.
De todos modos, hay oportunidades para mejorar el diseño de las políticas, aumentar la certidumbre y confianza en el sistema, afinar el lápiz con la inversión pública y tener políticas de Estado que nos permitan mostrar mejores resultados en 2030. La prioridad debería centrarse en fortalecer las capacidades de diagnóstico, ya que actualmente la mayoría de los datos que posee el Estado provienen del sector privado13 y es necesario que mejore la calidad del debate público.
El 5G, tal vez, sea nuestra próxima oportunidad. Es importante que podamos contrastar la información disponible desde una lógica que comprenda nuestros intereses, analice información, se inspire en los mejores procesos de otros países de la región y realice consultas y subastas de espectro con criterios orientados a los resultados más que al juego diplomático y geopolítico bipolar. Esa oportunidad está a la vuelta de la esquina.