Estructura, promesas y brechas del cambio tecnológico

Martín Becerra

Los 35 años del dominio .ar son también los del nacimiento, consolidación, masificación y transformación de Internet en la Argentina. Son un hito de la disrupción tecnológica en las comunicaciones y en las prácticas sociales grupales e individuales que les otorgan sentido y, por lo tanto, un lapso extraordinario que contiene el germen de la coyuntura actual y de los tiempos futuros. El presente artículo explora el período, tomando como eje de análisis el acceso social a través de diferentes dispositivos y redes de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que es una de las claves de interpretación (como lo podría ser también la estructuración del mercado o la producción de regulaciones legales) de los cambios pasados y en curso.

En marzo de 1994 el entonces vicepresidente de los Estados Unidos, Al Gore, lanzaba en la asamblea de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones (UIT) que se realizó en Buenos Aires el proyecto de las autopistas globales de la información, una iniciativa que articulaba el ideal de progreso con el auspicio de las nuevas y convergentes tecnologías de la información, con Internet como referencia estelar. Explícitamente, Gore prometía “una nueva era de bienestar” dinamizada por la conectividad y una democracia directa, con la imagen del ágora ateniense como metáfora.

En los años previos –y hasta fines de la década de 1980– Internet formaba parte de proyectos de administraciones públicas, investigaciones científicas y ensayos militares. Fue en el marco del proyecto de informatización de la Cancillería que nació el germen de NIC Argentina en 1987 y, casi en paralelo, surgían las comunicaciones de correo electrónico de universidades nacionales entre sí y con instituciones científicas del exterior, mientras se establecían los primeros enlaces.

Mientras tanto, junto a la caída del Muro de Berlín y, sobre todo, a partir de la implosión de la Unión Soviética, la red de redes se abría al uso civil y comercial, y en Europa los fondos de investigación comunitarios financiaban los protocolos de transferencia de enlaces e hipertextos y estandarizaban los lenguajes de navegación que facilitaron la veloz expansión de la World Wide Web a partir de 1993. La velocidad del cambio, inserta en una nueva era geopolítica, insuflaba de expectativas el potencial impacto de Internet para mejorar las condiciones de vida.

Pasarían dos años antes de que en la Argentina fuera posible el uso civil y comercial de Internet. No fue tanta la espera: la Argentina había sido uno de los países pioneros en radiofonía, con la transmisión de la ópera Parsifal desde el Teatro Coliseo de Buenos Aires en 1921, pero eso no le aseguró después un sitio destacado entre las naciones cabecera en las TIC que alumbró el siglo XX. No siempre estar a la vanguardia en la implementación de TIC asegura un promisorio futuro

En 1995 cerca de cuarenta y cinco mil personas en el país navegaban Internet a través de sus PC, mientras que en el mundo había cincuenta millones de usuarios. La adopción de Internet fue paulatina a medida que las empresas operadoras de telefonía y los incipientes proveedores de servicio (ISPs) adaptaban las redes y comercializaban las conexiones, que eran fijas.

El uso civil y comercial de Internet a través de esas redes, fijas al comienzo, y luego con la masificación de las conexiones móviles, en la última década, acusan el impacto de una estructuración signada por brechas en los niveles socioeconómico, geográfico, de género y etario. No obstante, en el panorama latinoamericano la Argentina fue dinámica en la creación y consolidación de asociaciones científicas, comerciales, cooperativas y comunitarias que dieron forma al desarrollo de Internet no solo en las grandes ciudades del país, sino que también moldearon su evolución en contextos rurales y semiurbanos.

En efecto, aún con toda su vocación disruptiva y sus efectos transformadores, que se combinan con el peso de una cultura vibrante de creatividad y debates públicos que protagoniza la sociedad argentina, Internet no puede escapar a la fuerza gravitatoria de las desigualdades socioeconómicas, geográficas, de género y etarias, ni de la colaboración para superarlas a través de iniciativas y proyectos variopintos que, aunque parezca paradójico, marcan en simultáneo la historia reciente del país.

La recesión económica y la crisis profunda que vivió el país desde 1998 hasta la recuperación macroeconómica luego del año 2003 condicionaron el crecimiento de conexiones dial up y las primeras de banda ancha por cablemódem o ADSL. En 2002 los accesos de banda ancha eran 150.000 (lo que representaba el 17% del total, ya que el 83% de los hogares se conectaba mediante dial up), y a fines de 2003 llegaban a 203.000 de un total de 1,7 millones de hogares y empresas abonados. En 2005 la mitad de los 2,2 millones de conexiones era de banda ancha (cablemódem y ADSL) y a comienzos de la década de 2010 casi la totalidad del país poseía accesos de banda ancha, proceso que se aceleró a partir de 2013.

A diferencia de otros países de la región como Chile o Uruguay, los datos muestran que no fue el cambio de siglo la bisagra que marca la masificación del acceso argentino a Internet, sino las condiciones macroeconómicas que mejoraron los ingresos de la población y la actividad de las empresas, sobre todo a partir de 2005.

Tomando en cuenta que hasta fines del siglo XX los indicadores de acceso a Internet muestran escasa penetración en hogares y organizaciones, el siguiente gráfico ilustra la evolución de la conectividad a partir del año 2000 y hasta 2021, último año del que se disponen datos al cierre de la edición de este libro.

Gráfico 1

Conexiones fijas a Internet en la Argentina (2000-2021) (en miles)

Fuente: Producción propia con datos del Ente Nacional de las Comunicaciones (ENaCom) y los organismos que lo precedieron (AFTIC y CNC), del INDEC y de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones (UIT)

Importa subrayar que las conexiones fijas a Internet cuentan hogares y organizaciones y que, en consecuencia, para analizar su impacto individual es preciso multiplicarlas por cuatro (personas por hogar). Para apreciar los valores del gráfico hay que considerar que el total de hogares para el año 2021 se estimaba en 13,8 millones,¹ mientras que, para el año 2000, el total ascendía a 12,4 millones de hogares, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).

Cuando se analiza un lapso como el que abarca desde la creación del dominio .ar hasta el presente, es preciso también contemplar la transformación tecnológica que caracteriza al sector TIC. Estos 35 años atestiguan desde las vísperas de la apertura de Internet al uso civil y comercial hasta la masificación de modalidades fijas y móviles, inimaginada hace tres décadas y media, con la consecuente multiplicación de volúmenes y velocidades de transporte, acopio y reenvío de datos, por un lado, y la innovación en servicios y aplicaciones protagonizada por actores públicos, privados y comunitarios, por el otro.

Por ejemplo, si hasta 2014, cuando se realizó la última licitación de espectro móvil (con vigencia hasta 2022) que posibilitó la expansión de las comunicaciones móviles 4G en la Argentina, la conexión a Internet era fundamentalmente fija, los últimos siete años exhiben la masificación de los accesos individuales móviles y ubicuos que modificaron el patrón de navegación y uso de la red –masificación que no es completa pues está limitada por las brechas ya enunciadas–.

Asimismo, la calidad de los servicios considerados ha ido evolucionando de modo notable en las últimas décadas, sobre todo la conectividad fija a Internet y las comunicaciones móviles (ninguno de estos servicios en 2022 se asemeja en sus prestaciones a las que ofrecía a principios de siglo). No obstante, las tendencias generales aquí descriptas son fundamentales para el análisis de los accesos a las TIC, sobre todo porque en la mayoría de los casos las nuevas generaciones de servicios fueron sustitutivas de las previas; así, por ejemplo, en 2021 la telefonía móvil 2G ya era casi marginal, lo mismo que la conexión domiciliaria dial up a Internet, mientras que veinte años atrás era la tecnología predominante en los accesos.

Por otro lado, el proceso de convergencia entre redes oficia también como aliciente para el crecimiento de abonos, puesto que en muchos casos, en el período analizado, los servicios de conectividad, TV por cable y telefonía se distribuyen o comercializan integrados (“paquetizados”, en la jerga de un mercado que tiene a la paquetización como uno de los vectores de concentración de operadores).

Políticas y brechas

La apertura de Internet en la Argentina coincidió con una etapa de respaldo a grandes operadores privados sin políticas públicas compensatorias de las desigualdades que el mercado, con su lógica de lucro, no pudo, no quiso o no supo resolver en las últimas décadas. En los dos períodos de gobierno de Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999) el rumbo de su intensa intervención estatal se tradujo en privatizaciones, rebalanceos tarifarios y extensión de la exclusividad para los prestadores incumbentes. Ello no fue acompañado por incentivos públicos para que la sociedad accediera a las conexiones propias de la “era de la información”, como si la decisión de conectarse o no dependiera de la voluntad de los individuos, de su iniciativa “libre”, y no de condiciones estructurales materializadas en la cobertura, calidad y precio de los servicios.

Cuando las potencias del mundo comenzaban a reconocer en el concepto “brecha digital”, redactado en singular, un problema entre quienes accedían o no accedían a Internet, en la Argentina el entonces presidente Fernando de la Rúa prometió equipar a todas las escuelas argentinas con computadoras e Internet, al inaugurar el ciclo lectivo 2000. La promesa no se cumplió, a tal punto que en pleno 2022 el Ministerio de Educación firmó un acuerdo con la mayorista estatal ARSAT para lograr ese objetivo en los siguientes tres años, después de señalar que falta conectividad al menos en el 60% de los establecimientos educativos del país.

Es sabido que la Argentina tiene una estructuración centralista, con el Área Metropolitana de Buenos Aires como eje. La asimetría entre el centro y el resto del territorio es manifiesta. Esta característica es un producto histórico que atraviesa casi todas las actividades económicas y la organización de procesos políticos y culturales. La distribución demográfica del país es el resultado lógico de ello. El siguiente gráfico muestra el acceso a Internet fija cada 100 hogares en el tercer trimestre de 2021 por provincia, lo que representa visualmente las grandes disparidades en que se materializa la brecha geográfica de acceso a TIC en el país.

La evidencia de las dos últimas décadas mostró que las brechas reclaman ser enunciadas en plural porque son varias y son multidimensionales. En lo que refieren al acceso, las brechas no solo tienen una dimensión material, sino también cultural, de habilidades, competencias y oportunidades significativas de uso.

Gráfico 2

Accesos a Internet fija cada 100 hogares por provincia argentina en 2021

Fuente: Producción propia con datos del Ente Nacional de las Comunicaciones (ENaCom).

En materia de políticas públicas, la creación del Fondo de Servicio Universal (FSU) y su progresiva implementación en los últimos veinte años permite observar tanto las virtudes como los defectos y carencias de su gestión. Por un lado, esos fondos fueron invertidos en redes troncales de conectividad que dotaron de acceso mayorista (a través de la empresa estatal ARSAT) a operadores privados, cooperativos y estatal-provinciales, con efectos inclusivos en distintas regiones. Además, con un direccionamiento no siempre articulado en la administración del FSU, ni necesariamente coordinado con otras políticas públicas, el fondo permitió capitalizar redes –privadas, cooperativas y públicas–, reacondicionarlas y crear nuevas infraestructuras en numerosas localidades del país, no siempre complementados por modelos de sustentabilidad en la operación de las mismas. Sin embargo, tanto su fondeo, que hoy ameritaría incorporar a operadores intensivos en el uso de las infraestructuras que comercializan masivamente servicios y capturan una parte creciente de la renta de la economía digital, como los llamados Over The Top (OTT) –Netflix o YouTube, entre otros–, así como también su lógica de organización, prioridades, tiempos y metas de inversión, son objeto de nuevas propuestas, de críticas y de enfoques complementarios que podrían aprovecharse para mejorar su eficacia. Esto es fundamental si se piensa en el objetivo estratégico del FSU, que es la universalización del acceso a las TIC.

La experiencia argentina a 35 años del .ar y los datos actuales del sector ratifican la constatación de que el mercado no resuelve las brechas, pero tampoco lo hace la gestión estatal cuando elude la atención a las desigualdades y asimetrías que estructuran la sociedad argentina para atender necesidades coyunturales de los gobiernos de turno o dispersa acciones sin coordinación ni perspectiva integral.

Se precisan políticas públicas específicamente destinadas a paliar esas brechas, que definen qué tipo de accesos y qué posibilidades reales de uso de servicios esenciales para el bienestar individual y comunitario tienen las personas. En este sentido, no fue inocua la creación del Programa Conectar Igualdad en 2009 ni su posterior desmantelamiento en 2016, porque condicionó las posibilidades de apropiación tecnológica de millones de alumnos y de sus familias (el Programa fue relanzado por el gobierno en 2022).

El potencial de Internet, en parte desplegado en los últimos 35 años, puede colaborar con la construcción de una sociedad más igualitaria sin por ello abandonar sus otros múltiples propósitos como lubricante de la economía digital. Concretar ese potencial sigue siendo un desafío abierto para mentes, organizaciones e iniciativas creativas y solidarias.

1. El censo de población correspondiente a 2020 se realizó en 2022 por efecto de la pandemia por COVID-19 y por ello se trabaja con el estimado para 2021. Al cierre de este artículo todavía no se conocen los resultados del Censo 2022.